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從工會觀點看ECFA
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【洪清海/本會顧問】綜合整理
壹、前言
2010年1月20日兩岸智庫針對ECFA提出共同性研究結論與建議，中華經濟研究院研究結果顯示，簽署兩岸經濟合作架構協議，雖對不同產業帶來不同程度的正、負面影響，但整體而言，將促使台灣的GDP增長，並對福利、貿易、就業、產值等總體經濟產生正面效益。大陸研究單位的評估認為，簽署兩岸經濟合作框架協議總體上對大陸經濟發展具有正面影響，同時，大陸產業發展將因競爭力強弱不同而從中獲益或受到衝擊。至於共同建議則包括四項：
一、兩岸在兩會(台灣海基會與大陸海協會)現有協商架構下，盡快啟動兩岸經濟合作架構協議的協商，並按照先易後難、循序漸進原則，分階段逐步推動後續進程，共創兩岸互惠雙贏的局面。
二、根據研究，兩岸經濟合作架構協議的內容應涵蓋兩岸之間的主要經濟活動，包括貨品與服務的市場開放以及經濟合作等領域。同時，為讓雙方企業與民眾儘早享受兩岸經濟合作架構協議的部分成果，建議商談早期收穫計畫。
三、鑒於在未來的市場開放過程中，兩岸部分產業可能面臨進口競爭的衝擊，需進行必要的內部調整，建議對於這類產業採取漸進開放或彈性處理的方式。
四、為順利實施兩岸經濟合作架構協議，建議除了關稅減讓與市場開放內容外，雙方應及時制定相關貿易規則，包括原產地規則、服務提供者定義、貿易救濟措施以及爭端解決機制等。
在兩岸智庫發表共同研究報告之後，兩岸協商代表旋即於農曆年前展開首次正式協商，並將於三月間進行第二次協商，會中將處理早期收穫清單，ECFA的內容及其影響面，將漸次浮現。在此同時，大陸領導人再三表達對完成ECFA協議的期待，以及願意把好事做好，對台「讓利」的談話，都顯示出ECFA在良好談判氛圍下，很快就會達成協議。
值得注意的是，國內反對ECFA的聲浪和疑慮卻日趨嚴重，民意調查支持度已從70％下降為28％，顯示國內共識嚴重不足，加上政黨的歧見，縱然ECFA完成協議，國內的爭論依然不會停歇。政府把民眾的反對歸因於宣導不足所致，忽略了民眾在情感上守護台灣自主性的卑微期待與不安，無疑是馬政府的罩門。對廣大的勞工而言，其實對兩岸經濟合作的重要性與必要性並非毫無認知，問題在於ECFA可能造成對就業的不利衝擊，使失業問題雪上加霜，勞工不能假裝視若無睹，對於學者警告兩岸更緊密經貿合作後，可能產生「要素價格均等化」的作用，不利於台灣工資的維持與成長，也不能聽而不聞；目前政府雖再三保證不開放大陸勞工來台，但「ECFA的簽署只對資本家有利，不利勞工階級」的論調已經發酵，使勞工非但對ECFA不敢期待，更害怕受傷害。吊詭的是，政府行動愈是急切，勞工與民眾的疑慮就相對加深，使ECFA蒙上政治操作的陰影。面對政府強力的政策宣導與反對向一中傾斜的論述，工會該如何協助勞工從正反意見中，以客觀和理性來認識ECFA，並督促政府對ECFA可能帶來的衝擊做好因應，應是工會在沸沸揚揚的爭辯中首應努力的功課。以下僅就當前各方論述加以扼要整理，提供工會幹部參考。
貳、ECFA對就業的衝擊
一、勞委會委託致理技術學院國際貿易系針對簽署ECFA對台灣經濟影響的研 究報告指出，簽署ECFA後，GDP可望提高0.7%至0.824%，就業機會增加10.5至12.5萬個，但傳統製造業的工作機會減少約3500人到5千人。若不簽署，GDP則下降0.179%，將影響4.7萬人就業，其中傳統製造業減少近1.5萬人，受創最大。勞委會的報告以「東協加三」成形為前提，模擬與中國簽署ECFA後的可能影響。報告顯示，簽署ECFA，傳統製造業包括成衣服飾、運動器材、玩具、文具用品、清潔、日用品等其他製造業，將勢必無法躲過衝擊。勞委會副主委潘世偉表示，在談判過程中會把這些產業加入的時程往後延，盡量不要放在早期清單中。此外，勞委會的報告指出，簽ECFA最大受益的職業種類為服務佐理人員、操作工及體力工、技術工，三種職業分別增加四．三萬、二．九三萬以及二．八三萬個就業機會。但由於這些職類在台灣長期處在缺工狀態，因而引起質疑，ECFA是否真對國人整體就業有所助益？潘世偉表示，這些操作工、技術工分布在各個產業，其中也包括高科技業，不宜單純以工作種類評價職缺。勞委會主委王如玄在立院表示，受兩岸簽署ECFA影響勞工約八萬人，學者則表示這項數據嚴重低估了受衝擊勞工人數。而且，經貿自由化造成的失業將是立即性的，但增的就新業機會卻是不確定的。
二、經濟部委託中華經濟研究院的研究報告，推估簽署ECFA後，GDP成長達1.65%至1.72%，就業人數增加25至26萬人。
三、另有學者強調，「服務業已占台灣GDP七成以上，其升級轉型成為台灣經濟未來成長的動力，但台灣國內市場太小，必須有一較大的本土市場（home market）才能發揮規模經濟、發展品牌，進而脫胎換骨，成為驅動台灣經濟、創造就業的動力。在服務業的發展上，如能善用大陸市場的規模效益，發展品牌、全球布局，並派遣台灣人力經營海外據點，將有助於台灣年輕人的就業及增進國際化視野。因此，ECFA固然對弱勢產業及其勞工有衝擊，但對整體經濟、優勢產業有利，且應許年輕人一個有發展的未來。不過，為了降低對弱勢產業的衝擊，我們可以設法將之納入保護名單，最後再開放，並透過成立基金、補助、輔導、轉業訓練來緩和ECFA對其衝擊。」
四、以上的研究報告，都只是模型的推估，並不可信。ECFA對就業的影響有多大，取決於談判的結果與後續的回應，目前一切都是不確定狀態。唯一可確定的是，簽不簽ECFA對傳統產業的就業都是負面，主要原因在於傳統產業缺乏競爭力，這是傳統產業長期升級落差的苦果。尤其出口型的傳統產業，在東協加一、加三通過後，面臨關稅障礙而使競爭力更為薄弱，其結果不是外移就是關廠，這是台灣在區域經濟邊緣化的必然結果，與簽不簽ECFA無關。至於期待列入早期收穫清單的產業，固然可享受關稅減讓的利得，但是否進一步擴大產能及僱用，帶動勞動市場的活化，涉及企業的全球佈局與市場變化，不是想當然爾的，即使因外銷擴大，失業勞工得否克服技術障礙而轉進不同職場，仍有待觀察。此外，ECFA的效應能否擴大外資來台，並為勞動市場帶來動能，似乎被過度期待。
參、ECFA對工資的影響
一、台灣智庫董事長陳博志依據「要素價格均等化」定理，強調台灣跟中國經濟往來越密切的話，台灣的工資會被越拉越低。
「要素價格均等化理論在台灣已經出現反轉，國內勞工實質薪資近十年出現零成長甚至衰退，就是台灣靠中國太近惹的禍，未來如果簽訂ECFA，這種現象將更嚴重，而且不只是基層勞工，連白領階級都會受害。」
「我國應該放慢對開發中國家投資的腳步，尤其是中國市場，因為人才和企業等資源的外移，將使國內勞工等要素的生產力因缺乏相關資源配合而降低，同時造成工資下降或失業，也可能使台灣產業升級的速度減慢。」
二、林向愷教授表示，台灣對中國投資高居全球之冠，產業外移比其他國家嚴重，薪資成長停滯也特別明顯，雖然南韓、日本等也對中國投資，但投資金額及比重遠不如我國，薪資成長停滯的問題也不像台灣這麼嚴重。
三、主計處官員也表示，二○○二年至二○○七年，我國經濟成長率都在四％至六％，但薪資成長停滯，主要是開發中國家廉價勞動力加入全球市場後，導致先進國家勞動薪資向下修正，尤其我國與中國地緣接近，產業持續外移，國內就業機會與薪資漲幅都因此受限。
四、中華經濟研究院研究員劉大年研究指出：
「要素價格均等化定理是古典國際貿易的重要理論，主要假設包括各國生產技術相同、具有相同的消費者偏好、生產要素（如勞動力）也是同質。此時商品自由貿易會使兩國生產要素價格趨於相同。但是顯然台灣與中國的生產技術與消費者偏好並不相同；台灣的勞工素質也高於中國大陸，兩岸的勞動力差異性非常之大，兩岸工資水準何以能在商品自由化後趨於一致？ 」
「國際間簽署區域貿易協定的國家甚多，如新加坡、紐西蘭也分別與中國簽署ＦＴＡ，但也未出現新加坡及紐西蘭的經濟被中國拖累，造成勞工薪資下滑的情形。 ＦＴＡ消除貿易障礙，並不會降低勞工薪資；反而藉由貿易障礙的排除，在自由化的經濟環境下，可以帶來更高的經濟成長。」
「證諸美國、新加坡、韓國和中國大陸有大量貿易的國家，其人均所得均未下降甚或上升，顯現兩岸貿易並非台灣工資停滯的原因，而係台灣代工的發展模式有改弦更張的必要。此外，台灣專上學歷工作者工資十年來維持不變，和高等教育近十年來的高度擴張也有不少關係。在大學畢業生成長二倍，碩、博士生成長三倍以上的情況下，產業未隨之升級，工資水準自然停滯。未來唯有加強專業與技職教育、提升人力素質，並強化接軌國際化能力，才足以大幅提高國人的工資水準。」
肆、勞委會的因應
勞委會對於部分中小企業、傳統產業及勞工憂慮開放中國大陸進口貿易之可能衝擊，表示政府已經從產業與勞動市場兩大部分積極研擬因應對策。就產業部分而言，未來在與中國大陸協商時，對可能會受衝擊的產業爭取保留、不開放、較長期程開放或調適期等配套措施，以爭取調適空間，使產業免於立即開放或降稅之情境，在開放的過程中輔導產業強化競爭力或轉型，並將協助廠商運用貿易救濟機制，及適時提供預防性輔導，避免產業受損。就勞動市場部分，除協助輔導弱勢產業加強人才培訓，人力加值以提升產業競爭力外，並會對受影響事業單位及勞工，進行安定就業或轉業輔導，協助該勞工儘速重返職場。
面對貿易自由化帶來之衝擊，政府已研擬三階段因應，分別是「輔導」、「調整」及「救濟」。輔導階段將由經部針對可能受創產業進行產業 升級協助。
調整階段為「體質調整期」，勞委會將運用相關基金，提出相關就業安定措施，包括在職勞工薪資補貼、職務再設計補貼、協助事業單位人力資源提升、建立就業服務單一窗口等。
至於救濟階段，勞委會將協助受損勞工轉業或再就業。林三貴指出，因應貿易自由化，估計政府十年將投入九五0億元預算，輔導敏感性產業升級及轉型，其中約三六四億用於保護勞工的協助方案。
伍、工會對ECFA的態度
面對ECFA的正反論述與政治攻防，工會對ECFA的態度也呈現紛歧。勞委會雖然舉辦多場研討會，但多以宣導為主，而且不是過度強調正面作用，給人避重就輕的感覺，就是強調政府已做好補就措施，讓人難以盡信。如前所述，ECFA對台灣的影響為何，取決於實質談判的結果及諸多變數的交互作用，目前一切尚無定論，因此誇言準備就緒，似乎言過其實。
兩岸關係的特殊性，讓ECFA成為FTA的變型金剛，也因此增加變型的風險。台灣工會長期處於社經與政治的邊陲地位，不僅很難對此重大政經議題發揮影響力，更遺憾的是，不管願不願意，都必須概括承受一切不利後果，毫無迴避空間。
如果ECFA是一場賭局，勞工上不了賭桌，卻必須承擔風險。在此一情勢中，工會與勞工應如何自處，筆者的看法是「二不」「三要」。
所謂「二不」，簡單說就是「不支持」、「不杯葛」。「不支持」是因為目前政策的決定與說明還不夠透明與完整，無法令人相信，而且時間也非緊迫到必須立刻表態，工會是否支持ECFA，應視協議內容及政府的補救配套再決定。「不杯葛」則是因為目前似乎還找不到比ECFA還能突破台灣困局的出路，不能為反對而反對。反對黨的反對與杯葛，並非全然無的放矢，但未提出任何可選擇的方案，無法讓工會認同其杯葛有理，畢竟台灣需要的是出路，不是原地踏步。
所謂「三要」，係只「要監督」、「要配套」、「要負責」。全民監督政府本是民主常態，對ECFA如此重大決策，工會必須配合全民行動密切關注協議過程與結果。對於ECFA的負面衝擊，更應要求政府提出更週延有效的配套措施。如果簽署ECFA對台灣失業與工資造成不利後果，應要求政府負起全責與補償。
陸、結語
經濟部表示，台灣在全球產業供應鏈扮演重要角色，然而近來東亞自由貿易區逐漸成形，中國大陸、東協及我們主要競爭對手國韓國、日本等均積極與各國或區域簽訂FTA，倘我國仍未能參與，出口產業的競爭力及優勢將大幅降低，不但將弱化我國在全球產業供應鏈的地位，進而影響外商來台投資意願，再者，部分外商會將原設立在台灣的營運總部外移至其他國家，使台灣面臨邊緣化的危機。經濟部的論述雖非危言，但ECFA就能成為台灣與各國或區域簽署FTA的門票，而使台灣解除被邊緣起緣化的危機嗎？顯然值得觀察。
政府再三強調，推動洽簽ECFA，主要目的在因應當前嚴峻國際經貿環境，為台灣的經濟競爭力著想。兩岸簽署ECFA後，我產品出口至中國大陸將可享有免關稅的優惠，國內企業不必外移至對岸設廠，有利企業深耕台灣，降低對中國大陸依賴，更可取得領先競爭對手國進入中國大陸市場之優勢，擴大我國產品在最重要之出口市場-中國大陸之占有率。此外，有助台灣成為外商進入中國大陸市場之優先合作夥伴及門戶，建立以台灣為在東亞地區的生產、行銷、研發與營運的基地，加速台灣發展成為產業運籌中心，並有助於整體供應鏈根留台灣，創造更多就業機會。但我們要問的是，台灣企業真的會因為ECFA就根留台灣嗎？外商會以台灣為進入大陸窗口而投資台灣嗎？顯然值得懷疑。
學者強調，「ECFA只是台灣鞏固市場的短中期手段，絕非萬靈丹。長期而言，台灣廠商仍需持續進行產業升級，透過大陸市場的保障來槓桿資源、發展品牌、營運全球。以東協加一而言，從簽署後迄今，中國大陸在東協國家市場占有率逐步提升，反之，東協在中國大陸的占有率並未顯著上升，可見自由貿易協定的簽署只是手段，關鍵仍在於產業創新升級才足以維持競爭優勢，爭取台灣可大可久的利益」，值得政府正視。
總之，目前ECFA定位為兩岸經貿自由化的前置性協議，其立即產生的實質影響僅限於「早期收穫」項目；但在ECFA之後，仍將陸續展開商品與服務貿易等自由化談判，才能合乎世界貿易組織（WTO）對於雙邊自由貿易協定的規範。ECFA完成後的後續協議，才會對台灣產生實質重大影響，也才是可行性評估研究的重點。目前任何過度疑慮，或非理性的反應，其實於事無補。（本文係台中縣職業總工會99年新春工會幹部研習講稿）
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