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勞資爭議處理法修正重點與評論
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【洪清海/本會顧問】
壹、前言
勞資爭議處理法自七十七年六月二十七日修正施行迄今，已歷二十年。原有制度架構及規範內容經實踐之檢驗，證明已不符實際需求，各界迭有通盤檢討修正之聲浪，勞委會亦多次進行修正草案之研議，可惜皆未能完成修法作業。本次「勞資爭議處理法」修正草案，係二次政黨輪替後重新研訂之版本，其內容與之前的版本差異極大，雖經行政院審查通過，並送請立法院審議中，但因仍有不少爭點尚待釐清，能否順利完成修法，尚待各界共同督促與努力。
貳、勞資爭議處理法修正重點
本次「勞資爭議處理法」修正草案，因與工會法修正及團體協約法相互牽連，因此不僅在內容上有大幅的增修，修法的理念與邏輯也作了極大的變革。從草案內容，可看到勞委會的用心與強烈企圖，至於修得如何，則待各方檢視。茲謹依據勞委會所公開之文件，就其修正重點加以系統化整理，以方便閱讀與瞭解。
一、增列勞資雙方當事人應本誠實信用及自治原則，解決勞資爭議。（第二條）
二、將權利事項之勞資爭議，納為得依仲裁程序處理之對象；勞方當事人提起訴訟或依仲裁法提起仲裁者，主管機關得給予適當扶助，以保障其權益。（修正條文第六條）
三、明確勞資爭議管轄機關為勞方當事人勞務提供地之直轄市或縣（市）主管機關。（修正條文第九條）
四、勞資爭議處理機構專責化：
(一) 依據調解方式之不同，重整調解程序規定，並修正處理時限。（修正條文第九條至第二十四條）
1. 爭議當事人一方為團體協約法第十條第二項規定之機關（構）、學校者，其出席調解時之代理人應檢附同條項所定有核可權機關之同意書。
2. 為使調解程序符合快速性、經濟性及多元性之需求，明定勞資爭議當事人任一方申請調解時，有二種調解程序可供選擇，其一為指派調解人制度（新創）；其二為現行調解委員會制度。
3. 直轄市或縣（市）主管機關指派調解人進行調解者，應於收到調解申請書三日內為之。調解人應調查事實，並於指派之日起七日內開始進行調解。直轄市或縣（市）主管機關於調解人調查時，得通知當事人、相關人員或事業單位，以言詞或書面提出說明；調解人為調查之必要，得經主管機關同意，進入相關事業單位訪查。前項受通知或受訪查人員，不得為虛偽說明、提供不實資料或無正當理由拒絕說明。
4. 明定調解人應於開始進行調解十日內作出調解方案，俾利勞資爭議得以於二十日內結案；另有關調解人進行調解之成立、不成立及調解紀錄送達勞資爭議雙方當事人等程序，則準用調解委員會調解之相關規定。
5. 修正調解委員會應於調解委員完成選定或指定後十四日內組成，並召開會議調解。（原為七日）
6. 修正調解委員會應於收到前項調查結果及解決方案後十五日（原七日）內開會。必要時或經勞資爭議雙方當事人同意者，得延長七日（原十五日）。
(二) 重整仲裁程序規定與修正時限要求，及明定仲裁判斷之效力。（修正條文第二十五條至第三十八條）
勞資爭議當事人之一方為第五十四條第二項之勞工者（即公共事業等），其調整事項之勞資爭議，任一方得向直轄市或縣（市）申請交付仲裁；其屬同條第三項事業調整事項之勞資爭議，而雙方未能約定必要服務條款者，任一方得向中央主管機關申請交付仲裁。 (三) 增訂調解人制度及獨任仲裁人機制，達到勞資爭議處理機制之迅速經濟及兼顧保障勞工權益之目的。（修正條文第十二條及第二十七條）
1. 主管機關受理仲裁之申請，應依申請人之請求，以下列方式之ㄧ進行仲裁，其為一方申請交付仲裁或依職權交付仲裁者，僅得以第二款之方式為之：
a. 選定獨任仲裁人。（新創）
b. 組成勞資爭議仲裁委員會
2. 雙方當事人合意以選定獨任仲裁人方式進行仲裁者，直轄市或縣（市）主管機關應於收到仲裁申請書後，通知勞資爭議雙方當事人於收到通知之日起五日內，於直轄市、縣（市）主管機關遴聘之仲裁人名冊中選定獨任仲裁人一人具報；屆期未選定者，由直轄市、縣（市）主管機關代為指定。
3. 以組成仲裁委員會方式進行仲裁者，主管機關應於收到仲裁申請書或依職權交付仲裁後，通知勞資爭議雙方當事人於收到通知之日起五日內，於主管機關遴聘之仲裁委員名冊中各自選定仲裁委員具報；屆期未選定者，由主管機關代為指定。勞資雙方仲裁委員經選定或指定後，主管機關應於三日內通知雙方仲裁委員，於七日內依第三十條第一項及第二項或第四項規定推選主任仲裁委員及其餘仲裁委員具報；屆期未推選者，由主管機關指定。
4. 由中央主管機關交付仲裁者，其仲裁委員會置委員五人或七人，由勞資爭議雙方當事人各選定二人之外，再共同另選定一人或三人，並由共同選定者互推一人為主任仲裁委員，並為會議主席。
5. 主管機關應於主任仲裁委員完成選定或指定之日起十四日內，組成仲裁委員會，並召開仲裁會議。（原規定應於接到仲裁申請書之日起五日內組成勞資爭議仲裁委員會處理之。）
6. 仲裁委員會應指派委員調查事實，除有特殊情形外，調查委員應於指派後十日內，提出調查結果。仲裁委員會應於收到前項調查結果後二十日內，作成仲裁判斷。但經勞資爭議雙方當事人同意，得延長十日。
7. 仲裁委員會就權利事項之勞資爭議所作成之仲裁判斷，於當事人間，與法院之確定判決，有同一效力。
8. 對於仲裁判斷，勞資爭議當事人得準用仲裁法第五章之規定，對於他方提起撤銷仲裁判斷之訴。
9. 調整事項經作成仲裁判斷者，勞資雙方當事人就同一爭議事件不得再為爭議行為；其依前項規定向法院提起撤銷仲裁判斷之訴者，亦同。
五、增訂不當勞動行為裁決機制之相關規定，對於勞資雙方有違反工會法第三十五條或團體協約法第六條第一項規定之不當勞動行為時，由中央不當勞動行為裁決委員會予以裁決認定，以為解決，並對裁決期間勞資雙方之行為予以限制。（修正條文第八條及第三十九條至第五十二條）
(一) 工會法第三十五條第二項解僱、減薪、降調之爭議
1. 裁決之申請如經裁決委員會作出不受理決定時，申請人仍可透過向民事法院起訴之方式解決紛爭，而不需另行尋求救濟，對該不受理決定，不得聲明不服。
2. 為貫徹藉由裁決機制迅速解決不當勞動行為爭議立法意旨，採取「裁決優先職務管轄」，且為避免當事人所提之訴訟因駁回所造成程序利益之損失，規範於裁決程序終結前（包含申請裁決決定後、裁決委員會不受理決定前及裁決決定書正本送達當事人三十日內未就同一事件起訴者或當事人有起訴時皆為裁決程序終結前），法院應依職權停止民事訴訟程序。
3. 當事人於第三十九條第二項所定期間提起之訴訟，依民事訴訟法之規定視為調解之聲請者，法院仍得進行調解程序。裁決之申請，除經撤回者外，與起訴有同一效力，消滅時效因而中斷。
4. 中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動行為裁決委員會，置裁決委員七人至十五人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，任期二年，並由委員互推一人為主任裁決委員。
5. 中央主管機關應於收到裁決申請書之日起七日內，召開裁決委員會處理之。裁決委員會應指派委員一人至三人，依職權調查事實及必要之證據，並應於指派後二十日內作成調查報告，必要時得延長二十日。
6. 主任裁決委員應於裁決委員作成調查報告後七日內，召開裁決委員會，並於開會之日起三十日內作成裁決決定。但經裁決委員會應出席委員二分之一以上同意者得延長之，最長以三十日為限。裁決委員會作成裁決決定後，中央主管機關應於二十日內將裁決決定書送達當事人。
7. 當事人於裁決決定書正本送達三十日內，未就作為裁決決定之同一事件，以他方當事人為被告，向法院提起民事訴訟者，或經撤回其訴者，視為雙方當事人依裁決決定書達成合意。裁決經依前項規定視為當事人達成合意者，裁決委員會應於前項期間屆滿後七日內，將裁決決定書送請裁決委員會所在地之法院審核。
8. 前項裁決決定書，法院認其與法令無牴觸者，應予核定，發還裁決委員會送達當事人。法院因裁決程序或內容與法令牴觸，未予核定之事件，應將其理由通知裁 決委員會。但其情形可以補正者，應定期間先命補正。經法院核定之裁決有無效或得撤銷之原因者，當事人得向原核定法院提起宣告裁決無效或撤銷裁決之訴。前項訴訟，當事人應於法院核定之裁決決定書送達後三十日內提起之。
9. 裁決經法院核定後，與民事確定判決有同一效力。當事人得於裁決決定書經法院核定前，向法院聲請假扣押或假處分。且債權人得以裁決決定代替請求及假扣押或假處分原因之釋明，法院不得再命債權人供擔保後始為假扣押或假處分。民事訴訟法有關假扣押或假處分之規定，除第五百二十九條規定外，於前二項情形準用之。裁決決定書未經法院核定者，當事人得聲請法院撤銷假扣押或假處分之裁定。
(二) 雇主違反工會法第三十五條第一項及團體協約法第六條所為之不當勞動行為之爭議
1. 原則除得由中央主管機關課予罰鍰外，並得由裁決委員會為救濟命令課予雇主一定行為或不行為之義務，如雇主不遵守救濟命令，中央主管機關仍應依工會法修正草案第四十五條之處罰及九十七年一月九日修正公布團體協約法第三十二條第二項處罰。
2. 裁決申請如有程序上不予受理之理由，裁決委員會仍應為不受理之決定，此種不受理決定，並非實體之決定，則保留訴願之行政救濟程序。
3. 裁決程序，於作成裁決決定前，應有當事人言詞陳述意見程序。
4. 另避免有延長或拖緩救濟期間的可能，考量裁決決定之合議特質及程序之嚴謹性，審酌司法院釋字第三九六號解釋意旨（類似正當法律程序所為之決定，得限制訴訟救濟），明定就此類型之裁決決定不服者，排除訴願程序，直接提起撤銷該裁決決定之行政訴訟，以資救濟。
六、 針對爭議行為予以專章規範
(一) 簡化罷工程序：罷工毋需透過召開會員大會方式進行決議，簡化罷工程序以達強化工會協商力。（修正條文第五十四條）
1. 勞資爭議，非經調解不成立，不得為爭議行為；權利事項之勞資爭議，不得罷工。雇主、雇主團體經中央主管機關裁決認定違反工會法第三十五條、團體協約法第六條第一項規定者，工會得依本法為爭議行為。
2. 工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意，不得宣告罷工及設置糾察線。
(二) 明定禁止及限制罷工權規範：釐訂禁止與限制罷工權之事業及其爭議處理途徑，經限制罷工之事業，勞資雙方需約定必要服務條款，始得進行罷工。罷工權遭限制或禁止之事業，其調整事項勞資爭議並得進一步透過一方申請交付仲裁之方式提供救濟管道。（修正條文第五十四條、第二十五條）
1. 教師、國防部及其所屬機關（構）、學校之勞工不得罷工：
2. 下列影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益之事業，勞資雙方應約定必要服務條款，工會始得宣告罷工：
a. 自來水事業。
b. 電力及燃氣供應業。
c. 醫院。
d. 經營銀行間資金移轉帳務清算之金融資訊服務業與證券期貨交易、結算、保管事業及其他辦理支付系統業務事業。
3. 前項必要服務條款，事業單位應於約定後，即送目的事業主管機關備查。
4. 提供固定通信業務或行動通信業務之第一類電信事業，於能維持基本語音通信服務不中斷之情形下，工會得宣告罷工。
5. 重大災害發生或有發生之虞時，各級政府為執行災害防治法所定災害預防工作或有應變處置之必要，得於災害防救期間禁止、限制或停止罷工。
(三) 周延爭議行為免責規範：本於謀求工會之爭議權與雇主及第三人之基本權利間法益衡平之調合原則，避免勞工因民事及刑事責任等疑慮而阻礙其行使爭議權空間；又為使罷工必要附隨行為—糾察線得以合法並有民、刑事之免責適用，一併予以定明。
1. 爭議行為應依誠實信用及權利不得濫用原則為之。雇主不得以工會及其會員依本法所為之爭議行為所生損害為由，向其請求賠償。工會及其會員所為之爭議行為，該當刑法及其他特別刑法之構成要件，而具有正當性者，不罰。但以強暴脅迫致他人生命、身體受侵害或有受侵害之虞時，不適用之。
2. 爭議行為期間，爭議當事人雙方應維持工作場所安全及衛生設備之正常運轉。
七、 暫減裁判費及降低擔保金費用
(一) 為實質保障勞工訴訟權，排除現實制度障礙，參酌我國民事訴訟法之規範體例，明定關於勞動訴訟裁判費暫減之特別規定。（修正條文第五十七條）
(二) 為使勞工得有效利用假扣押及假處分程序，保全或暫時實現其權利，避免勞工因無力繳納擔保金而使得其所取得之假扣押、假處分裁定根本無從聲請強制執行，參酌我國民事訴訟法第五百二十六條第四項之規定，針對勞工因特定事由請求者，限定法院所命供擔保金額之上限。（修正條文第五十八條）
參、評論
本次勞資爭議處理法修正案導入「獨任調解」、「獨任仲裁」、「不當勞動行為裁決」、「必要服務條款」、「勞動訴訟裁判費暫減及擔保金降低」等措施，提供勞資爭議處理更多元的「可替代性方案」（ADR），其基本修法方向是可以被接受。惟如就其所欲建構的制度內容而觀，在程序規範與實質效用上，則顯得華而不實，徒增操作的難度，並使爭議的處理流程更為冗長。以下謹就較有爭議性的內容加以討論。
一、勞資爭議調解、仲裁或裁決程序之啟動，涉及爭議權之暫時凍結（草案第8條），故除應考慮其啟動自主性與便利性外，亦應防止其淪為爭議手段的操作，因此在立法決定其的申請要件時，必須就一方、雙方合意、或職權交付的利弊得失加以審酌。現行勞資爭議處理法就調解程序規定一方申請即可，但仲裁程序則以雙方申請為要件，除因仲裁決定有較強之拘束性，故宜顧及爭議雙方的意願外，還考慮到爭議已完成調解程序，雙方爭點與態度皆已表明，依工會法規定工會可經一定程序決議罷工，故不宜單方申請近入仲裁，以免爭議權受到限制。此一制度設計，修正草案卻加以改變，規定影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益之事業，只要當事人一方申請即可，顯然對這些事業勞工的爭議權有所妨礙。此外，主管機關依職權交付調解、仲裁或裁決之規定，是否授予主管機關行政干預之過大權限，從而影響爭議權之行使，各界亦有不同之評價。
二、勞資爭議處理法修正草案規定，影響大眾生命安全、國家安全或重大公共利益之事業，勞資雙方應約定必要服務條款，工會始得宣告罷工。如雙方未能約定，任一方得向中央主管機關申請交付仲裁。此一規定，目的在於減低渠等事業爭議對公眾的傷害，應屬合理且必要，但應於團體協議中處理，而非爭議前再臨時約定。試想，雙方在劍拔弩張之際，期待雙方再就必要服務條款進行約定，有此可能性嗎？如無可能卻又開放一方申請仲裁，豈不使爭議權之行使因冗長程序而衰竭。
三、勞資爭議處理法修正草案規定，不當勞動行為爭議，採取「裁決優先職務管轄」，規範於裁決程序終結前，法院應依職權停止民事訴訟程序。此一規定，表面上係為避免當事人所提之訴訟因駁回所造成程序利益之損失，但實際上在避免裁決與裁判的衝突。可議的是，裁決優先職務管轄形同將裁決程序列為民事訴訟必要先行程序，可能使爭議期間因此延宕。如果裁決效力足以解決爭議，尚可被接受，實際上裁決仍須經由法院核定，且當事人對法院核定之裁決書尚可提起撤銷之訴，雖撤銷有一定限制，但無法避免藉由恣意提起的干擾，必然使裁決成為延宕訟爭的工具，裁決優先職務管轄並無實益。
四、勞資爭議處理法修正草案將不當勞動行為區分為工會法第35條第1項與團體協約法第6條規定，與工會法第35條第2項兩大類，並在裁決的效力與救濟程序上予以不同規範。其中前者規定對裁決委員會「不受理」案件得提訴願；對實質裁決部份則可提行政訴訟。後者規定對裁決委員會「不受理」部份，當事人不得不服；對實質裁決部份則送法院核定。揆其劃分之考量，純以是否涉及私權（解僱、降調、減薪）為斷，卻未慮及同一行為可能侵害數法益，或數行為侵害同一法益，並非解僱、降調、減薪三項可概括，例如雇主故意對參與工會、協商、爭議之勞工施與暴行、欠薪、加重工作、拒絕其請調較輕鬆工作（懷孕期間）…等。硬將不當勞動行為區分為兩類，並在裁決的效力與救濟程序上予以不同規範，既欠合理性，也不具可操作性。如欲區分，亦應區分為團體協約法第6條規定，及工會法第35條兩類，始為明確而可行，也才能與裁決委員會得課予雇主一定行為或不行為義務之設計相互連結。
五、勞資爭議處理法修正草案就調解、仲裁程序的處理期限加以放寬，固可讓程序免於急促與輕率，但爭議的處理速度可能因此而延宕，有違行政效率改革之要求。
肆、結論
綜觀勞資爭議處理法修正草案之結構與內容，筆者雖肯定勞委會的努力，但不可諱言，勞委會對勞資爭議仍持過度操切的「大家長主義」的心態，從而處處可見行政干預的鑿痕。
從勞動關係的本質與運作而觀，勞資爭議其實難以避免，而其發生也未必全屬負面效用，關鍵在於爭議時的處理機制是否公平、合理、可行與有效。政府的主要角色在於勞資互動規則的制定與行政引導，並對違反規則者施以快速有效的制裁，而非涉入其中。勞資雙方對爭議行為的期待利益與風險，其實都有一定程度的認知與判斷，政府依職權將爭議案件交付調解、仲裁或裁決之行為，應特別慎重與自制。
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