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年金改革面面觀系列10
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【洪清海/本會顧問】
期待合理而有效的年金改革
行政院分析我國年金制度主要問題有三，一是財源不足，二是行業不平，三是世代不均。在財務危機中，行政院採取財務健全、社會公平、世代包容和務實穩健四項原則，就年金制度中「所得替代率」、「保險費率」、「給付條件」、「基金運用效率」和「政府責任」五個面向進行規劃改革。對於以上的問題分析、改革原則和改革面向，相信沒有人會有異見。
此次年金改革，辦過百場座談，「傾聽」各界意見，耗費不少心力，如今改革方案由馬總統親自對外宣示，各界反應不同，但罵聲大於掌聲。我想，這是執政者預料中事。
我對年金改革所持基本看法是，改革是應然，但改革不必敲鑼打鼓，也不必如此悲壯，更不能便宜行事。改革不像請客吃飯，而是對既有權利和義務進行調整，痛苦是必然，所以透明、溝通、包容、漸進都是必要的，改革有其侷限，不能過度期待畢其役於一功。
在系列探討改革內容的論述中，我已簡要把個人的淺見分享，算是個人以公民角色對公共事務的關切。謹在此作一小結，算是告一段落。
一、運作超過一甲子的勞工保險，因為採隨收隨付制，保費設計偏低，勞保財務面臨收支失衡是必然發生，這是年金未實施前即存在的風險，而年金上路後，雖然延緩短期現金流量的問題，卻也埋下未來更大的難題。以目前勞保財務仍在快速累積的情況下，進行改革的好處是時間餘裕，可以進行溫和微調。然而，因媒體過度炒作勞保破產議題，把改革推上火線，讓改革成為急急如律令的催符，限時端出改革方案，過程與姿態變得窘迫，反而把經濟議題給忽略了，令人感到莫名。
二、理性改革首應必須對問題進行客觀評估，才能決定改革的時程、方法和內容。我從改革一開始，就對精算報告進行研究，主要目的在確認精算的信度與效度，然後判斷精算可否成為改革的依據。從最近三次勞保精算報告中，我發現精算的假設與參數尚待客觀檢視，因此一再建議應先就精算的變數與參數加以合理評估，再重新進行一次精算，讓精算更精確。可惜的是，全臺灣沒有超過一千人看過精算報告，社會卻都相信精算報告的警示，可議的是，政府的改革方案竟然完全採用一份尚待檢視的報告。我曾詢問勞委會潘主委，他回答說精算費用只有140萬元，沒有精算公司願意承包，還是經過請託才勉力而為。當然，不是費用低就懷疑其品質，但關係近千萬勞工老年經濟保障的重大改革工程，竟然直接引用一份簡要的報告，未免過度草率和大膽。
三、為了聽取社會各界意見，政府辦了百餘場次的座談會，我除在地方聆聽工會意見外，也曾應邀參加行政院的座談。對於主持人江院長耐心傾聽各界意見，誠懇的態度令人感佩，可惜的是，改革小組似乎已有定見，各界聲音究竟被聽進多少，令人懷疑。從行政院所匯集勞工意見共22項加上比對改革方案，只撥補和提高基金管理與收益二項被採納，可知座談流於「喊話」形式。第二階段針對方案內容的座談，期待能有「對話」的實效。
四、行政院的年金改革方案，以23年時間每年調高0.5％至19.5％，我認同每年調高0.5％作法之必要與實效，甚至每年調1％，我都認為合理，但是否必要現在決定將13％的上限調至19.5％，因為還有時間評估，不必急在此次改革中處理。
五、替代率下修加深世代不均、行業不平，且有年金貧窮化的顧慮，也是引起勞工反彈的根源，與其治絲亦棼，不如在費率上一併處理。精算報告指出「未來服務成本的最適費率20.41％（扣除過去債務攤提），是以替代率1.55％估算，如果將來把費率調至19.5％，加上基金收益，以足以支持替代率不變。退而言之，替代率降為1.5％，簡明易算，比甲乙案更易說服勞工。
六、4％的收益率，低於歷年實績，也未能凸顯基金管理改革的企圖與預期功能， 應可再上調。
七、101年版勞保精算報告，最適精算假設下之「過去服務攤銷數」為7.423％，未來服務成本為20.41％，合計為27.84％。如果以此計算，則政府目前應逐年編列約2500億元，而非200億，政府的攤銷數不及精算的十分之一，宜再斟酌。
八、從勞保財務支出面而觀，根據粗估，如果將現行60個月計算均值改為180個月，年金給付約減少6－8％，影響年金費率約1.2％－1.6％，對改善勞保財務有益，也可杜絕投機，但勞工損失可觀，反彈必然。值得注意的是，平均投保薪資之計算期間過長，對就業安定性低的勞動市場中的勞工而言，因受到轉職薪資的起落影響，平均投保薪資將會被壓低，受影響的程度最大，這群在職場顛沛流離的苦勞，必須面對退休後的貧窮年金生活，其情可憫。我認為適度拉長平均投保薪資之計算期間90－120個月，以薪資成長率不高，相應於目前投保薪資等級的設計，應該已沒有太大投機空間，算是較合理的設計，也比較能說服勞工接受。另應加強薪資查核解決以多報少，並降低職業工會每年調高15％的幅度。
九、99年勞保精算曾對調高投保薪資為45800元進行估算，將造成勞保費率0.18％的推升作用。就勞保所欲達成的社會保障而言，現行最高級已屬合理範圍，相對於解決財物危機，顯然時機不宜，也沒有調高的急迫性。
十、行業退休所得差異的主因，不在保險，而是在退休制度。目前行業差距過大，勞工退休所得替代率偏低的原因，一者是勞退新制雇主責任被過度減輕，二者勞工自提太少，三者勞保薪資等級受限。勞退制度應列入下波改革重點，才能真正解決行業不平。
十一、保費分擔比例調整，將因費率增加而被討論。我認為在現行最高投保薪資等級之上可考慮適度調整，但這是未來議題，不必操切過急。
十二、活化勞動市場，提高勞動參與率和就業率，並逐步改善薪資水準，是擴大勞保「規模經濟效益」的關鍵，也是人口紅利消失，少子化衝擊下，政府應嚴肅以對的工程。
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