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從「公私協力」談職訓治理和職業工會辦訓問題
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【劉正銘本會常務理事/洪清海本會顧問】
面對治理環境快速變遷所帶來的挑戰，如何經由政府改造工程，適切調整政府的組織與運作，重新定位政府的角色與功能，以及加強與民間合作，發展積極性的夥伴關係，以「公私協力機制」提供優質的公共服務，實現良善治理的目標，已是現代化政府無可迴避的重要課題。
「夥伴關係」是當前公共行政主流思維之一，也是我國政府重新型塑治理網絡關係所依循的倫理規範。國內有關夥伴關係的推動，不僅出現在中央與地方政府之地位的調整與分權治理的互動上，更擴散到政府與民間社會部門的協力運作，不僅其範圍仍不斷擴散之中，理念的深化與實踐，運作的創意與彈性也不斷改善。就公共行政的觀點來看，夥伴關係既是民主治理的實踐，也是提升國家競爭力，創造政府的附加價值，提供優質的公共服務的治理網絡關係，目前政府所努力的方向，是值得期待。
不過，值得關切的是，經由公私協力機制的有效運作，加強社會對話，增近互信與共識、聯結資源、共同承擔責任、公平分享利益，雖然是公共行政社會化的動態發展，也是「有效治理」與「良善治理」的動能所在，但此一動態發展觸及政府政策與管理文化的改革、結構的調整、價值的創造，以及客觀的監督機制的公平運作等面向，如果缺乏全面的轉化，可能的結果是「得其形而失其神」，這是檢視我國政府在公私協力機制之實際運作所不能忽略的問題。
隨著國內政經環境的變遷，勞工權利意識不斷升高，政府對勞工行政的改革行動也有顯著的進步，公私協力機制已是勞動事務治理的常軌。目前，重大勞動議題已有勞、資、政、學的社會對話機制，勞工保險與勞退基金的監理，以及基本工資的審議等委員會，都已有社會成員的參與，而勞資爭議的調解與仲裁，公正第三者的介入也是現行的做法，至於促進就業的相關措施，如產業人才投資方案、勞工自主學習計畫等，更吸納產業、學校、工會、社團等民間參與。本文擬就職訓治理部份探討職業工會參與職訓計畫的若干問題。
一、職訓治理伙伴的多元性與競爭
目前職訓局所推動的產業人才投資計畫、勞工自主學習計畫和人力資源提升計畫，除公立職訓機構和公立學校參與其中，私部門的企業、學校、專業機構、協會、工會等非政府組織也積極參與其中，具有伙伴的多元性，也達到一定的擴大參與的程度。職訓局對於上述計畫的申請，除有對象的區分，尚有TTQS機制的控管，因此，大體而言，職訓治理伙伴的辦訓能力和品質比過去有顯著的進步，這是值得肯定的表現。
然而，在多元伙伴中，職業工會與職訓局的互動卻存在著一些認知上的歧異。就職訓局的觀點，公平對待所有治理伙伴乃想當然耳的事，只要辦訓能力和品質愈強，其參與的空間與機會就愈多，職業工會因屬性與體質侷限，已將勞工自主學習計畫劃歸其專屬區塊，且未要求一定要通過TTQS評核，因此職業工會除了不斷自我提升，應無可抱怨之餘地。但職業工會的觀點則認為，職訓局為勞工行政機關，工會組織是勞動治理的當然伙伴，也是核心伙伴，職訓局不能因工會的能力侷限而限縮其參與空間，更何況TTQS機制的設計與評核顯未契合工會的實況，職業工會能做卻不一定能說與寫，評核的成績自然有落差。按職業工會所欠缺或不熟稔的規則來評核或制約其職訓活動，只是形式上的公平。
二、伙伴關係的互動
公私協力機制的有效運作，強調互信與共識、聯結資源、共同承擔責任、公平分享利益等條件的建構，尤其是來自政府的賦能與賦權，是讓協力伙伴得以成長和承擔更大責任的關鍵。因此，對職訓治理的協力伙伴的互動，互信與共識的持續強化是職訓局該做的功課，不能完全假手於委外控管單位。對於協力伙伴的信賴與尊重，並給予一定的自主權限與彈性，是伙伴關係的互動的基本倫理。至於賦能部分，更顯示政府對伙伴的選擇不能完全以能力取向，只從工具思維去選擇有能力的伙伴，而忽略公私協力對社會力的培育綜效。基此，職訓局對職業工會為其職訓治理伙伴的看待，就不能完全聚焦於能力的評核，尚須考慮其對職業工會的健全化與活力化有何作用。
三、目的事業主管機關對辦訓的規範
目的事業主管機關對從業者應具體之資格加以限制，以確保從業者所提供之勞務或服務合乎一定品質，維護公共的利益與安全，具有合理性與正當性。但因資格的限制，對於國民取得從業資格則應開闢其可趨近的路徑，包括教育、訓練、檢定。以保母為例，目前內政部規定從業者應接受126小時學科與術科訓練，並取得當地政府的結業證書，始得參加丙級技能檢定，藉以取得從業資格。對於資格規範的內容，筆者認為應尊重主管機關的專業與職權，但從台南市保母工會辦理保母訓練的爭議中（詳見陳慶才有關保母與照護服務一文），筆者發現政府對於保母工會辦理保母訓練雖然談不上歧視，卻未以伙伴關係對待。第一，保母工會的訓練課程是否合於當地政府認可標準，應有客觀的審查機制，如果把通過TTQS評核列入，自然更具公信力。第二，辦理保母職前訓練之大專院校或其他機構，應同樣接受辦訓資格之檢視；第三，職訓局對於勞工自主學習計畫是否限制其考照功能，不無商榷之處。第四、有關計畫補助經費，應視職訓需求與市場行情而定出合理的訓練成本，不分其場地自有或租得，講師是內部或外聘，都是訓練成本。第五，伙伴關係的持續溝通是化解爭議的關鍵，從個案中卻發現各機關過於本位，溝通不良。
四、工會得否參與產業人才投資計畫
產業人才投資計畫是針對失業者就業職能養成的專案職訓計畫，經費來自就業保險，而參與計畫推動的單位，則包括職訓機構、大專院校、研究機構、財（社）團法人、工（商）業團體、農（漁）民團體、行（職）業專業團體等，須成立一年以上，TTQS評核通過，且須有編制訓練之專職人員，工會系統被排除在外。筆者認為此一計畫以就業為導向，與勞工自主學習在計畫目標和訓練對象上顯有不同，因此在訓練的計畫和設計上必然有所區分，但為何排除工會系統，則看不出其資格設定的邏輯性。如果工會亦具備成立一年以上，TTQS（機構版）評核通過，且須有編制訓練之專職人員等條件，為何工會不能參與此項計畫？難道工會對產業發展趨勢的認知不足？難道工會對各職類所需核心職能不夠理解？難道工會擁有的訓練資源不足？這些問題，都是比較性的問題，部份優良的職業工會與上述團體相比，應該各有優劣。再者，如果因職業工會已有勞工自主學習計畫，固不必再參與產投計畫，則會發生台南市保母工會辦訓與技能檢定脫鉤的困擾。職業工會是否願意參與產投計畫是意願問題，逕將職業工會排除在產投計畫之外，其實已低估職業工會在其核心職類的辦訓競爭力。
五、訓練品質與成效的控管
以公私協力機制進行職訓治理，不能完全以成本效益作為考量，但成效的管控是絕對必要。上述產投等相關計畫因協力伙伴多元而異質性高，數量又龐大，如何審查其所提計畫已屬不易，評核其績效更加困難。目前職訓局以TTQS評核作為參考指稱，再輔以行政監督與結案報告的審查，雖然已極力做到最好，但此一控管業務因人力考量而以標案方式外包，其執行單位基於契約責任而執行控管機制，在與辦訓單位互動過程是否符合公私協力的精神與原則，是應受檢視的一環。
綜上所述，筆者肯定職訓局對職訓治理在伙伴群集的開拓成效，不管協力伙伴的屬性與動機如何，至少都是社會資源的開發與運用，也是公共參與政府治理的民主實踐。其次，就公私協力的動態運作而觀，伙伴間的信賴與共識，賦能的強化與賦權的自主空間，則是當前所不足的缺憾。職業工會參與相關職訓計畫，在實務中面臨諸多困難，也發出高頻的不滿聲音，站在工會的立場，筆者認為工會應有反思的能力，但職訓局基於公私協力的公共行政概念與趨勢，對於工會系統在勞動事務治理的核心伙伴角色，應該多幾分尊重與協助，不能以工具性思維看待工會的功能。尤其職訓局與輔導工會的行政部門之間必須緊實合作，把TTQS導入工會，讓職訓成為職業工會的事業之一。
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