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2013南韓鐵路（KORAIL）罷工案件評析
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【洪清海/本會顧問】
一、前言
南韓勞動關係系統的脆弱性（fragility）來自兩股力量的傾軋，一是工會的戰鬥性（trade-union militancy），另一則是政府與企業反工會的壓抑（anti-union repression）。此兩股力量於2013年12月以南韓鐵路（KORAIL）為場景，上演一場高潮跌宕的大戲，令人嘆為觀止。
二、爭議原因與過程
本件罷工起因於國營公司南韓鐵路（KORAIL）決定將KTX高鐵線交由附屬公司營運，工會認為此舉是公司民營化的第一步，並將造成大量裁員，雙方於12月8日最後協商失敗，工會旋即於次日展開罷工行動。
參與罷工人數8700餘人，占公司員工總數約39％。罷工行動造成鐵路運載能量的下降，以貨運受創最重，約僅及正常狀況的30％，至於客運部分，則約減少24％，而地鐵部分則減少7-11％。
南韓政府除立即宣佈罷工為違法行動外，並對外宣稱南韓鐵路（KORAIL）虧損累計高達150億美元，必須進行「合理化」改革，以提高企業效率與競爭力，與非民營化無關。交通部並決定依法核准營業執照給南韓鐵路公司附屬公司，於2015年負責首爾至釜山的高鐵營運計畫。
警方於政府宣告罷工違法後，隨即傳喚南韓鐵路工會（KRWU）工會核心幹部，未果，遂於罷工第9天及第13天強行搜索工會6處辦公室，並帶走工會硬碟和文件，復於12月22日強行搜索鐵路工會之上級工會，即南韓第二大總工會KCTU總部，雙方發生激烈肢體衝突，警方逮捕130名工會幹部。此為罷工以來首波高潮。
警方突擊KCTU總部的行動，引起全國嘩然，國際特赦組織（Amnesty International）指責南韓政府違反國際人權與勞動標準，要求政府應管束警方濫用暴力，並尊重罷工權利。國際工聯（ITUC）和國際運輸工聯（ITF）亦出面指控南韓政府違反對國際勞工組織（ILO）義務，以及美韓、歐韓自由貿易協議之標準，也破壞對國際經濟合作發展組織（OECD）的原始承諾，強力要求勞資政三方進行對話，停止反工會行為。南韓最大的全國性總工會FKTU則要求政府為襲擊工會道歉，否則將退出勞資政三方會談機制，並宣佈參與12月28日的示威活動。
至於南韓鐵路（KORAIL）公司的反應，除對28位帶領罷工的工會幹部以「妨害商業」為由提出刑事控告外，並對186位工會幹部提出725萬美元的民事賠償，另宣稱將7927名罷工員工採取行政處分。
罷工行動的第二波高潮則出現在12月25日，鐵路工會副主席Park Tae-Man等四人為躲避警方逮捕，遁入曹溪佛寺尋求庇護。南韓警方憚於社會反彈，不敢硬闖宗教古寺，只能包圍寺廟四週。鐵路公司總裁才妍惠（Choi Yeon-Hye）反而於次日主動求謁住持，並在住持的斡旋之下與工會副主席握手，雙方同意展開工作層級（working level）的協商，為解決爭議帶來一線生機。可惜勞資雙方工作層級的馬拉松協商，仍因各持立場而失敗。公司總裁對罷工者下達最後通牒，要求罷工者應於午夜前返回工作崗位，否則將採反制行動，工會則對外表示於12月28日，明年1月9日、16日發動全國性示威，直到2月25日總統朴槿惠就職週年。
罷工行動的第三波高潮，出現在12月28日首爾市政府廣場的大型示威活動。當日約有10萬工會支持者聚集，高喊反民營化和總統重選等口號，雖然天寒地凍，勞工卻表現高昂鬥志，場面極其壯觀。從FACT TV透過全球網站現場直播，讓人見識到南韓工會街頭運動的能力與能量。
罷工的戲劇性轉折，來自12月30日國會交通委員會執政與反對兩黨議員達成協議，同意成立一個次級「鐵路產業發展委員會」，負責國營鐵路效率改革及防制鐵路民營化的任務，工會同意於內部討論細節後停止罷工行動，一次長達22天創記錄的拖延性鐵路罷工，終將隨著2013年於走進歷史，而留下的，除了工會成員在寒風中向政府怒吼的影像，更多的是勞動關係系統中的千瘡百孔。
三、罷工策略與資方反制
南韓鐵路工會曾於2009年發動罷工，結果有200名工會幹部和罷工者被解僱，1500名員工受到行政處分。2012年11月國際勞工組織自由協會（ILOCFA）曾為此要求企業撤銷刑事告訴並恢復原職，惟並未被政府接受，南韓鐵路勞資關係一直未獲改善，此次罷工可視為工會休養生息後的一次反撲。
觀察罷工過程中工會的行動，可發現此次罷工不僅事前已有周詳計畫，工會也能靈活應變，充分顯示工會的戰鬥力與抗壓性。
（一）以保障工作權的預防性行動，進行反鐵路民營化的集體訴求，結合在野政黨與全國左翼工會之力，對國家經濟與勞動政策進行批判，以集體勞動權遂行具有政治意涵的公民行動，藉以擴大罷工的效應，並尋求社會保護傘以減低其罷工的風險。
（二）計畫性導入國際工運與人權組織之力量，包括國際工聯、國際運輸聯合會、LabourStart、國際特赦組織等，有助於對政府施壓，並可強化內部團結，亦可對外釋明其罷工合乎國際勞動與人權規範。
（三）罷工降低貨運量至正常的30％，而客運部分卻仍維持70％以上水準，罷工效應集中，既可展現罷工的威力，又可避免引起旅客對罷工的責難，這樣的安排，不論是否經過事前精密考量，確屬明智之舉。
（四）以罷工期間旅客意外事件，指控公司使用替代人力造成安全疑慮，凸顯公司不尊重乘客與員工權益之負面形象。
（五）善用網際網路的連結力量，即時將罷工動態透過電視與網路對外傳遞。
（六）工會核心領導得到嚴密守護，有效躲避警方追捕，避免罷工力量被瓦解。
從企業的反制行動中，也可發現公司對罷工的處理已有相當的經驗和能力，尤其公司高層軟硬兼施的手法，頗有可觀之處。
（一）公司總裁面對罷工，並未將自己放在員工的對立面，除一再請求參與罷工的員工回到工作崗位，還主動前往工會幹部躲藏的寺廟表達關切，表現出公司治理者的器度。在公司勸導下，計有1070位員工返回工作，足見軟性手法的作用。
（二）公司對罷工者的強硬手段，表現在對帶領罷工者的刑事控告和天價的民事求償，可謂極具威嚇作用，而對參與罷工者的處分，則視個別員工參與罷工的情節和返回工作的時間做彈性處置，也具有分化作用。
（三）公司公開宣示招募替代人力660人，並展開甄選作業，雖未實際派上用場，卻已強烈展示公司斷然處置罷工者的決心。
四、綜合評析
南韓鐵路罷工事件歷經22天的煎熬，最終不是經由勞資協商機制解決，反而是在政黨協商下戲劇性落幕，不僅凸顯勞資之間各持己見不易妥協，也凸顯爭議目的具有政治性。工會從反對核發高鐵線營運執照給新公司，到訴求撤銷該執照，其面對的爭議對象其實就是政府，而非其任職的鐵路公司。換言之，執照的核發，係政府之職權，也是執政者對其國營企業進行合理化改革的既定進程，已非鐵路公司所能決定，工會自然無法從企業階層的協商中得到想要的答案，因而政黨協商成為終止罷工的最後機制，但罷工後留下的問題，包括損失求償、行政處罰和勞資關係重建，終究仍待勞資雙方去面對。
其次，南韓政府向來對工會行動採取嚴厲壓制手段，工會幹部常因罷工事件遭到逮捕和刑責，更加深工會對政府的敵意。此次罷工伊始，政府迅即宣告為違法罷工，並展開約談和追捕行動，甚至直擊KCTU總部，更提高衝突與對抗的層次，也讓另一與政府友善的全國總工會FKTU轉向支持罷工。南韓政府長期與工會對抗的緊張關係，如同一個社會壓力鍋，此次鐵路大罷工只是一次引爆，卻不會是最後一次。
此次罷工，來自國際工會的聲援，讓南韓鐵路罷工呈現相當程度的國際性，但外部力量的導入，對罷工的實質作用仍然有其侷限。2009年的鐵路罷工，來自國際勞工組織（ILO）的建議，迄今仍未獲南韓政府接受，此次罷工，雖有國際工聯、國際運輸聯合會、LabourStart、國際特赦組織等團體介入，但恐怕無法避免重蹈覆轍的結果，或許這正是國際工運必須重新思考運作模式的新課題。
鐵路工會副主席四人遁入曹溪古寺尋求庇護，警方基於對宗教聖地的尊敬而未逕闖逮人，留下罷工對峙中最有人性溫度的一段紀錄，不禁讓人聯想，如果場景轉換至台灣，不知這個社會是否認同法律在宗教之前保留一點謙遜。
五、結語
本人自2013年12月9日南韓鐵路罷工伊始，即透過LabourStart國際網站的即時報導，密切關注此一罷工案件的動態發展，並對影響團體動力的關鍵因素加以標記，以利後續進行案件評析。如今，本件罷工在告別2013年的前夕嘎然而止，本人爰將22天的閱讀紀錄加以整理，並進行扼要的評析，就當作自己2013年勞動研究的ending。
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