|
公務員兼具勞工身分者是公務員還是勞工？
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
【莊慶文/本會理事】
一、前言
一個公司有四類人員外加計時人員與勞務承攬人員，總計有6類，管理制度如何研訂？人員互動如何對待？相互比較如何衡平？真是剪不斷理還亂！在講究職場平等與無歧視的今日，現代化經營的公司為何會如此？其實以資本主義的角度視之，似也稀鬆平常，因為組織中核心與邊陲業務分際愈趨於明顯時，人力結構中即會因為業務之繁簡難易、時間長短與季節需求等而有所差異，前者產生雙元人力結構（核心與邊陲），後者則出現常態及階段性勞力需求等。其中最令人玩味的是國營事業所謂的四類人員中「公務員兼具勞工（正式職員及臨時職員）」與「純勞工（正式工員及臨時工員）」身分者之別，尤其是公務員兼具勞工身分者，他是公務員嗎？好像沒有公務人員的福利，若說他是勞工，但勞工既有的權益，他卻也不盡然能適用。爰本文嘗試予以進一步頗析以暸解箇中奇貌。
二、相關法源釐清
（一）勞基法第84條規定，「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定」。
（二）勞基法施行細則第50條規定，本法第84條所稱公務員兼具勞工身分者，係指依各項公務員人事法令任用、派用、聘用、遴用而於本法第三條所定各業從事工作獲致薪資之人員。所稱其他所定勞動條件，係指工作時間、休息、休假、安全衛生、福利、加班費等而言。
（三）依據行政院74年11月15日臺74人政壹字第36664號函頒「公務員兼具勞工身分者之認定標準」，其中二之（一）之2為「派用人員」，而所謂派用人員係依經濟部事業機構人事管理準則或經濟部所屬事業機構人事管理準則實施要點進用者。二之（一）之3為「聘用人員」，而所謂聘用人員除上開法源外，亦囊括經濟部所屬事業機構ˋ專技人員約聘要點進用者。
（四）勞工退休金條例第 8 條略以，公營事業於本條例施行後移轉民營，公務員兼具勞工身分者繼續留用，得選擇適用勞動基準法之退休金規定或本條例之退休金制度。同法第11條略以，公營事業之公務員兼具勞工身分者，於民營化之日，其移轉民營前年資，依民營化前原適用之退休相關法令領取退休金。但留用人員應停止其領受月退休金及相關權利，至離職時恢復。
（五）經濟部所屬事業機構人事管理準則第7條，各機構人員之進用方式如左：一 董事長及總經理由本部遴報行政院核定並依公司法及有關法令規定程 序辦理。二 副總經理由本部遴選派用，其餘人員得由各機構視事實需要依規定派 用、聘用、僱用或約僱。但隨業務狀況調整之聘用、約僱人員，不得 超過總員額之百分之十五。
（六）經濟部所屬事業機構人事管理準則實施要點第5點，各機構人員分為「監、師、員」。分類職位及評價職位人員之管理依本要點之規定辦理。但公司組織規程另有規定者，從其規定。前項所稱「監、師」，係指經正式派用為分類職位六等以上之人員，所稱「員」，係指正式僱用為分類職位五等以下及評價職位之人員。
（七）依據大法官270號解釋略以，公務人員退休法第二條規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員」。公務人員退休法施行細則第二條又規定：「本法第二條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之」。而公務人員任用法第三十三條則規定，公營事業人員之任用，另以法律定之，由此可知，在上述任用法律制定施行前，公營事業人員無從依公務人員退休法辦理退休。行政院於中華民國七十年一月二十三日核定修正發布之「經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣辦法」在公營事業人員任用及退休法律制定施行前，乃為促進經濟部所屬國營事業人事新陳代謝及企業化經營而設，不生牴觸憲法問題。惟公營事業人員之任用及退休，關係此等人員之權利義務，仍應從速以法律定之。
（八）台灣國際造船股份有限公司與漢翔航空工業股份有限公司，依規定副總經理以下不具公務員身分，均屬「純勞工」身分，一律投保勞工保險並依勞工退休金條例規定提繳（撥）勞工退休（準備）金；嗣後如遇所屬公司民營化時(台船即將民營化)，鼓勵隨同移轉民營公司，不得申請遷調經濟部所屬其他事業機構。
（九）漢翔航空工業股份有限公司設置條例第7條，本公司董事長、常務監察人、總經理及代表官股之常務董事、董事、監察人，具公務員身分，其有關任派免、考核、獎懲、待遇、退休、撫卹、保險等事項，由主管機關依公司法及公務員有關法令辦理。本公司副總經理以下從業人員，其有關聘免、薪給、考核、獎懲、退休、死亡補償、資遣及保險（含職業災害）等事項，依本公司人事管理準則之規定辦理，不適用公務員有關法令之規定；其人事管理準則，由主管機關擬訂，報請行政院核定。
（十）中國造船股份有限公司管理辦法第9條，中船公司之副總經理及以下之從業人員採用聘雇制度，不具公務員身分。
三、公務人員、公務員兼具勞工身分與純勞工間的糾葛
公務人員、公務員兼具勞工身分與純勞工間之權益與福利差異甚鉅，尤其在94年7月1日執行勞工退休金條例以及即將於98年1月1日執行之勞工保險條例（勞保年金制）等，更是加遽公務員兼具勞工身分與純勞工間之權力與福利失衡。質言之，公務員兼具勞工身分者介於公務人員與純勞工間，但卻囿於「身分完整性」致法律難以「一體適用」，例如，公務員兼具勞工身分者自97年3月19日以後新進之從業人員強制改投公保（97年3月19日以前得一次選擇）；以及無法享有18％之養老給付金額優惠存款等。另依據勞基法第84條規定，退休事項應適用公務員法令之規定，但實際上，公務人員退休法卻排除公務員兼具勞工身分者，相對的，專屬勞工的勞工退休金條例竟也隔閡了公務員兼具勞工身分者，渠等「爹不疼娘不愛」的人員方被迫改適用部屬事業機構退休、撫卹及資遣辦法。還不僅如此，筆者就現有法源，對等分析三方權益與福利事項之異同（如下表），以釐清公務員兼具勞工身分者是否如一般各界所云，享盡公務人員及勞工兩邊好處？
註：勞工部分：「一般」係旨適用勞基法之一般勞工；「國營」係以經濟部屬國營事業為例
四、輿論撻伐的「貴族勞工」真的貴嗎？
一般輿論所謂的「貴族勞工」係指國營事業的從業人員，然經過上述之分析後可知，「公務員兼具勞工身分」者，不能適用勞工之勞工退休金條例、不能適用公務人員之優惠存款、月退休俸、子女教育補助等，其次，公務人員調薪時，國營事業須視營運狀況及用人費用預算等，方可陳報上級機關核定，且往往調整幅度均不若公務人員調薪幅度，甚至不調薪。再者，最近吵得沸沸揚揚的獎金問題亦是，據悉係依循往例發放的日期均為翌年，換言之，97年領的是96年度的績效獎金，殊不知恰巧去年國營事業各公司績效卓著所核計之獎金額度（大家應還依稀記得去春節年前各民營企業大發年終獎金與分紅配股的盛況吧!），卻在大環境景氣最差的現在發放，方才落入媒體「屠宰」的對象，引起社會大眾一片撻伐。因此，如果一昧的認為「國營事業從業人員」是貴族，那筆者認為應是「終身雇用制」的概念使然，因為長期雇用關係與勞動條件的穩定，在經濟環境不佳的循環中，相對容易凸顯其「貴」之所在，惟反觀股市大漲、景氣與就業市場一片沸騰時，國營事業從業人員之待遇及獎金水準則不若民營企業，當然這個時候哪還有人想到「這些人」，此現象亦可從各公民公司或國家考試招募新鮮人錄取率之消長略悉一般。自始至終不變的定律是，當經濟情勢愈趨於低落時，「這些人」就得戴上鋼盔身穿防彈背心，接受四面楚歌之窘境。
然筆者蒐集資料同時，竟也發現國營事業中，台糖公司已接續多年透過勞資協商模式，以員工獎金辦理專案離退方案且加班不領加班費而以彈性休假取代方式，成功為該公司化解員額限制與用人成本問題，此類公司員工自救模式與精神，似乎難以為媒體所動，僅能默默無聲。
五、所涉法令層層束縛及連動效應
近期有全國性工會開始關注這一議題，希望藉由修法「統一」身分、統一適用法令、統一管理規章與統一勞動條件與福利，惟向左靠還是向右靠呢？向公務人員靠齊時，將大舉提升「權利」與「限制」，惟相關法源及公務體系之結構似難以突破，而且社會觀感必然負面；向右靠，看似符合現階段發聲者之意志，惟主管機關對於採購等涉及國家機敏事項時，亦擔憂鬆綁後的難以控制。所以如何兼顧，正考驗者彼此的智慧，惟就爭取國營事業「副總經理以下之從業人員一律回歸勞工身分」現況僅有之片斷資訊觀之，尚有以下疑慮有待釐清。
（一）工時、休假與請假等勞動條件如何進行「有利勞工原則」之處置。
（三）約聘人員之定期契約將回歸勞基法第9條及其施行細則第6條規範（不定期契約）。
（四）轉變身分為純勞工而改投勞保後，公保年資如何結算或併入勞工保險年資可行性之疑慮。
（五）超過60歲以上無勞保年資之公務員兼具勞工身分者，將無法轉銜勞保之權宜配套。
（六）原公保被保險人改投勞保後，爰依據公教人員保險法第11條規定投保年資滿30年可免自繳健保費之權益將喪失。另亦需增加就業保險之保費支出，公司也將積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法規定，增加提繳渠等人員積欠工資墊償基金費用。
（七）原屬公務員兼具勞工身分者爾後轉任其他公部門時，年資可否認列併計疑義。
（八）廢除現行退撫制度回歸勞工退休金條例之適用後，「撫卹」部分究係依勞基法第70條規定建構於工作規則，抑或是另訂國營事業適用之撫卹辦法。
筆者嚐試就現行法令修正之可行性與利弊進行簡析。首先，是勞基法第84條規定：「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。」中，刪除「退休」與「保險」事項，使公務員兼具勞工身分者之退休事項回歸勞基法、保險事項回歸勞工保險條例並納入就業保險法適用範疇。惟修法曠日費時，且連動範圍過距，干擾因素亦不利獲致共識。其次，勞工退休金條例第8條第2項修正案賡續完成三讀程序，使之為「公務員兼具勞工身分者繼續留用，得選擇適用勞動基準法之退休金規定或本條例之退休金制度」，惟於立法院一讀通過後，囿於輿論壓力未能逕付二讀，且該法修正後僅解決公務員兼具勞工身分者之退休制度，其他則付之闕如。再者，依據大法官270號解釋略以，公營事業人員之任用及退休，關係此等人員之權利義務，仍應從速以法律定之，爰應促請經濟部及立法院儘速制定國營事業從業人員之專屬退休法。惟以現況觀之，當政府賡續推動國營事業民營化政策，國營事業公司數將因此遞減的趨勢看來，現階段訂定專屬法令，將不具實質效益，爰推測主管機關意願不大。
六、結論與建議
這個時間點提出「公務員兼具勞工身分」澄清「身世」乙案，勢將又遭受另一波「貴族勞工貪得無厭」之負面社會觀感及批判，而一般民營企業的勞工或許也會大嘆「一樣勞工兩樣情」，但我們似乎在討論這樣的議題時，應以整體勞動的角度加以評析，就如同職類有木工有鐵工一般平常，筆者認為「妾身未明」是造成誤解的源頭，將身分、適用法源、權利義務確認後，當可弱化長久以來各界對於渠等「不是公務員的勞工」的錯誤認知。
那如何解套呢？經筆者初步概析相關法源體系後，提出以下拙見：
（一）暫時不動勞基法第84條及其施行細則第50條修正，而自解釋勞基法施行細則第50條所謂之公務員兼具勞工身分之定義著手，亦即將行政院74年11月15日臺74人政壹字第36664號函頒「公務員兼具勞工身分者之認定標準」，其中二之（一）之2「派用人員」與二之（一）之3「聘用」兩部分所述，「依經濟部事業機構人事管理準則或經濟部所屬事業機構人事管理準則實施要點或經濟部事業機構專技人員約聘要點進用者」應予刪除，俾利使之與「公務員兼具勞工身分」之定義脫鉤。
（二）以國營事業之上源位階法律進行修正，亦即研擬修正「國營事管理法」，讓適用對象限縮範圍，當可免除修勞基法之浩大工程與連動影響。而後，再藉由次一位階之所屬事業機構人事管理準則等歸份進行內部修正，由上至下進行相關典章規範之修正。
（三）刑法第1 0條第2項「公務員」定義，原規定為「依法令從事於公務之人員」；按大法官會議解釋，公營事業機構員工亦納入適用。惟95年7月1日修法後，「公務員」定義限縮修正，公營事業機構員工除辦理採購等極少數和「公權力之行使」有關的特定業務外，原則上不再適用。因此，在人員身分導正為「勞工」後，為考量部分人員在「公務」行使範疇中應受適當監督之必然，建議仍須訂有相當規範予以制約。
（四）部分公務員兼具勞工者如原屬勞保身分者則無礙，惟部分公保身分者之保險轉銜，應有類勞工退休金條例之限期選擇權規範，且對於已滿60歲囿於「首次加保」年齡限制者，應可朝勞工保險局87年5月8日（87）保承字第6001301號函釋，比照公營事業民營化後，得於90日內辦理參加勞保之模式爭取辦理。
（五）對於社會大眾的疑慮應有所解釋與澄清，避免一再以訛傳訛的負面宣染，模糊焦點、積非成是後，將使主管機關備受壓力，讓似勞工退休金條例修正案一讀通過後即無下文之功虧一匱憾事重演。另建議先行研妥相關法源及適法系統後，選擇適當時點再全盤托出，俾利進行「認祖歸宗」。
兩岸工會比較表：請參考下載檔案
|
