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從公務機關職場騷擾談公務人員工會的必要性
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【洪清海/本會策略委員會委員】
.jpg) 日前，行政院通過工會法修正案，開放教師籌組工會，卻排除公務員組織和參加工會的權利，令人感到不解與失望。如眾所知，台灣公教人員長期被排除在工會組織之外，主要來自於法律關係的謬誤和政治控制的恣意。在過去，公務員與國家的關係被定義被「特別的權利義務關係」，因此有關公務人員的權利義務完全由國家單邊決定，沒有任何協商的可能性，甚至當其權利受到國家侵犯時，亦無訴願與訴訟之權利。政府及社會對於公務人員最基本的自由結社權受到剝奪，顯然不認為是一件嚴重的事，公務人員對此亦緘默不語。如今，公務員與國家的關係已調整為「公法上的職務關係」，有關公務人員的訴願及行政訴訟之限制均已獲得鬆綁，但自由結社權利，仍被侷限於公務人員協會的型態。顯然公務人員與國家之間法律關係的重建，依然無法讓公務人員逃脫於當權者對其恣意控制的迷思，令人遺憾。最可悲的是，國民黨經歷政黨輪替的教訓，仍然無法從統合的遺緒中甦醒，亦不敢誠實面對自我在民主性格上的嚴重缺陷，令人為之汗顏。
在台灣民主改革持續深化的今日，行政院阻止公務人員組織工會的決定，既與台灣的民主發展程度不相稱，也違反國際勞工公約的原則，更是對普世價值的背棄。姑且不論各國公務人員工會組織的實際功能為何，但從各國皆尊重公務人員結社權的自由行使來看，標榜民主成功典範的台灣，顯然虛有其表，真該回頭向開發中國家學習民主的ABC課程。
工會組織與人民團體的最大區別，在於工會組織的成員具有受雇者的身分，並且受到勞動關係的制約。工會組織在平衡勞動關係上的核心職能，因為有勞動法規的保護，因此遠比人民團體具有更高的法規性與合理性，這也是教師團體汲汲營營想從教師會轉化為教師工會的原因。簡單的邏輯是，如果教師會的組織型態已足以讓教師維護勞動權益，教師會即無必要勞師動眾積極訴求組織工會。而今行政院既承認教師組織工會訴求之合理性，並在此次工會法修正案中予以正向回應，即代表教師會的組織形態具有缺陷，必須以工會組織取而代之。公務人員協會的組織形態如同教師會具有缺陷，行政院以公務人員已有協會組織而剝奪其組織工會的權利，顯然不合邏輯，不符公平，更無法自圓其說。
在全球經濟危機中，各國勞動市場面臨大量裁員和薪資緊縮的衝擊，台灣也深陷於風暴之中。面對當前的勞動困境，公務人員的就業安定與薪資水準，具有相對的優勢，因此，有關公務人員對任何權利的訴求，其實很難獲得社會的關心，畢竟社會大眾只在乎公務人員服務效率和態度的好壞，並不在意、也不清楚政府對公務人員的管理是否合理，更不懂公務人員組織工會對行政改革有何作用。筆者認為社會對公務人員組織工會的意涵與作用的冷漠，是可以理解，但行政院對此知之甚詳，卻不願正面回應，是否吃定公務員不敢吭聲，抑或有其他特別的顧忌，筆者並不得而知，但筆者願意提供一則有關日本公務人員受到職場騷擾的調查報告，來強說明公務人員職場上的不平衡關係，是值得關心的另類職場叢林。
2009年4月19日「日本縣市勞工工會」(All Japan Prefectural and Municipal Workers Union)公佈千代市(sendai city)公務人員職場騷擾(workplace harassment)調查報告，顯示12.3%的公務員曾受到上司的職場騷擾。這份調查報告的對象為千代市政府所僱用的員工，樣本數7500人，回收有效問卷為1856份。回答在職場上受到上級騷擾的比例達12.3%，但工會認為如果包括隱忍不宣的數字，其實際比例應高達30%以上，值得重視。在個案分析中，發現有職員受到上司威嚇主動辭職，只因為該職員兼顧照顧年邁父母的職責。另有主管對女職員撫摸頭髮和身體的騷擾，明顯涉及違反「公平就業機會法」有關性騷擾的規定，該名主管遭拒後竟然對女職員大吼「笨蛋」、「肥婆」，行為乖張無比。日本對於職場上的騷擾案件，因為尚無法律的定義與規範，因此市府職員在傳統官僚文化的職場中只能忍氣吞聲，以免受到更多不公平對待的報復。(資料來源：Laboustart org)
筆者提出日本的調查報告，主要在凸顯公部門受雇者與管理者之間，長期存在著極大的不平等關係，管理者濫用管理權的情形相當普遍，卻又缺乏合理的約制，日本如此，台灣亦如是。日本公務員已有工會組織的保護，尚且無力對抗管理者的職場騷擾，台灣的公務員又如何自保？這是筆者強調台灣公務人員組織工會的必要性所在。
或許有人認為，公務人員組織工會對其薪資與福利的改善並無太大作用，因為這些勞動條件通常不是經由協商機制來決定，而是依循預算編列的法定程序來調整。而且公務人員工會的協商權，通常被侷限在工作時間的安排、工作的分配、管理方式的調整等事項，加上公務人員的罷工權應受到法律限制，以維護更大的社會公共利益，公務人員的協商權與爭議權既已受到約制而幾近「無牙」，成立工會已無實質作用又何須多此一舉？筆者認為公務員成立工會，即使不可能對薪資與福利有所作為，更不可能發生罷工，但經由公務人員工會組織權的運作，對於確保資訊權、諮詢權及參與權的落實，使尊嚴勞動的理念在公部門職場中逐步實現仍有其積極性意義。
1995年，筆者曾代表省勞工處出席勞委會工會法修法政策小組會議，席中筆者提出開放公教人員自由組織工會，以回歸憲法對人民結社權之保障的建議，如果政府認為公教人員不宜開放組織工會，就應提出合理的理由與說明，而不是說禁就禁，縱然要禁也不宜在工會法中規定，因為工會法的立法目的在保障工會組織權，限制條款將與立法目的相齟。筆者的意見，立即被主持會議的長官否決，並被指為「危險想法」，會引起「天下大亂」。自從該次會議後，筆者就無緣再代表省府出席，原因為何不難想像。十幾年前的往事，對照日前行政院和勞委會長官「玄之又玄」的政策決定，筆者心中無限感慨。真不知改革為何如此之難，國民黨又為何如此害怕改革？對於馬政府競選支票一再跳票，筆者向來鮮少加以批評，因為有很多因素來自於國際環境的形格勢禁，尚非政府可以操控，過度苛責政府並不公平，但對於公務人員組織工會的政見承諾一事，筆者認為是馬政府當為且能為，如果馬政府恣意不為，則涉及國家治理的誠信與心態問題，筆者難以接受，更難以茍同。
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