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大陸勞動爭議仲裁制度之探討
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【洪清海/本會策略委員會委員】
壹、前言
.jpg) 為因應市場經濟體制快速發展所帶來的勞動關係轉型，有效解決質量俱變的勞動爭議案件，大陸於2007年12月29日通過「勞動爭議調解仲裁法」，並於2008年5月1日起施行。此一程序性規範的立法，適與實體規範勞動條件基準的「勞動合同法」前後銜接呼應，為大陸勞動法制的現代化，立下了新的里程碑。隨著產業結構的調整及企業形式的多樣化發展，大陸的勞動關係日益複雜化，加上勞工權利意識抬頭，勇於爭取與維護自身的勞動權益，原來「勞動法」和「企業勞動爭議處理條例」所規範的「一調一裁兩審」制度，已難以適應勞動關係轉型所帶來的衝擊。根據統計，大陸1995~2006年勞動爭議案件數量增加13.5倍。就勞動爭議仲裁委員會受理之案件而觀，2004年為26萬件，爭議人數76萬人；2005年31.4萬件，爭議人數74萬人；2006年44.7萬件，爭議人數68萬人；2007年50萬件，爭議人數65萬人。勞資爭議仲裁委員會結案率約92%，其中調解與裁決之比例約為4：6。
就「勞動爭議調解仲裁法」之整體架構而觀，雖然並未打破原有的「一調一裁兩審」的程序，但對於涉及勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償、養老金、賠償金等案件，則採有條件裁決先移送法院執行的救濟方式(第44條)，並對其不超過當地最低工資標準12個月金額之爭議，以及因執行國家在工時、休息、休假、社會保險等勞動標準方面的爭議案件，賦予仲裁裁決具終局裁決的效力(第47條)，明顯有利於勞動權益的維護與保障。此外，適度延長申請仲裁時效，縮短仲裁審理期限，合理分配舉證責任，以及實施仲裁不收費等變革，也將有利於引導勞動爭議案件依循此一機制尋求解決。
貳、研究動機與範圍
勞動爭議來自於勞動關係運作失衡的結果，欲有效降低勞動爭議案件，自應從勞動關係的強化著手，始能達到「正本清源」或「固本培元」的基本效益，因此各國政府對勞資關係的良性發展，莫不傾力於基礎性、全面性及預防性的改善工程。然而，作為解決勞資關係失衡的爭議處理機制，既有防制爭議案件擴大或惡化的功能，亦擔負權利救濟與實現公平正義的責任，自然也是勞動關係不可或缺的一環。筆者之所以從大陸「勞動爭議調解仲裁法」中，單獨抽離仲裁程序進行探討，主要原因在於(一)仲裁程序是訴訟的法定先行程序；(二)仲裁程序相對於訴訟程序，在時間與費用上更符經濟原則；(三)仲裁程序有條件的終局裁決，對部分爭議案件提供趨近於訴訟的效力；(四)仲裁程序中所發現的事實及對爭點的判斷，是訴訟審理與裁決的重要依據。由此可知，在大陸的勞動爭議處理機制中，仲裁制度無疑居於核心地位。
本文探討之重點在於(一)仲裁程序的法定規範內容(二)對仲裁效力的思辯(三)對仲裁制度的整體評估。
參、勞動爭議仲裁制度的主要內容
大陸勞動爭議仲裁制度，係採仲裁委員會模式運作，其法律規範見諸於勞動爭議調解法第三章。茲就其設置、申請和受理、開庭和裁決，扼要說明如次：
一、仲裁委員會的設置與組成
勞動爭議仲裁委員會係按「統籌規劃」、「合理布局」和「適應實際需要」之原則設立，省、自治區政府可以在市、縣設立，直轄市政府可以在區、縣、市設立。其設立並不按行政區域劃分層層設立，換言之，省、直轄市及自治區政府可依實際需要，在一個市、區、縣設立一個或數個仲裁委員或併數個行政區域設立一個仲裁委員會。勞動爭議仲裁委員會之運作，受省、直轄市、自治區政府之指導。
勞動爭議仲裁委員會與仲裁庭不同，前者係仲裁業務的治理機構，由勞動行政部門代表、工會代表和企業代表三方組合，而後者則係針對特定勞動爭議案件進行審理與裁決的機制。仲裁委員會之職責，包括仲裁員的聘任與解聘，勞動爭議案件之受理，以及對仲裁活動之監督等，換言之，仲裁委員會對勞動爭議案件之受理與否，具有審查之權限，且對仲裁庭之組成具有決定之權，但不是裁決的機制。至於仲裁委員會下設辦事機構，則僅負責日常工作之處理。
仲裁員之條件，除應具有「公道正派」之基本資格外，尙應符合一定職稱和工作年資；包括(一)曾任審判員者(二)從事法律研究、教學具有中級以上職者(三)具有法律知識、從事人力資源管理或工會等專業工作五年以上者(四)律師執業滿三年者。
勞動爭議案件仲裁之管轄權，依勞動合同履行地或用人單位所在地決定，如二者發生競合，則由勞動合同履行地之勞動爭議仲裁委員會管轄。
勞動爭議當事人、利害關係人、法定或指定代理人等，可依申請或仲裁委員會之通知參加仲裁活動。仲裁活動則以公開進行為原則，但當事人協議或涉及國家秘密、商業秘密及個人隱私，則可例外不公開。
二、仲裁之申請與受理
勞動爭議申請仲裁之時效為一年，並自當事人知悉或應當知悉其權益受侵害之日起計算。時效可因當事人向對方主張權利或向有關機關請求救濟，或對造同意履行義務而中斷，或因不可抗力或其他正當理由而中止。中斷或中止之時數，從中斷或中止時效原因消除之日起，重新計算或繼續計算。値得注意者，「勞動關係存續期間」因積欠工資所生之爭議，不受一年仲裁時效之限制，但應於勞動關係終止之日起一年內提出。勞動爭議仲裁之申請，以書面申請為原則，確有困難者亦可口頭申請。
勞動爭議仲裁之申請由當事人一方為之即可，無需雙方合意。仲裁委員會應於五日內審查其條件，並將受理與否之決定通知申請人。對於逾期未決定或不予受理之案件，申請人可向法院提起訴訟。決定受理之案件，應於五日內通知被申請人，並諭知其在十五日內提交答辯書。仲裁委員會應於收到答辯書五日內副知申請人。
由上述說明可知，大陸勞動爭議之仲裁，並不以利益調整事項之爭議為限，權利事項之爭議反而是主要案源，此與台灣現行勞資爭議處理法制將權利事項爭議在調解不成後引導進入司法系統不同。再者，台灣勞資爭議處理法規定爭議案件在調解及仲裁期間不得採取爭議行為，為防止資方以申請仲裁阻礙勞方進行爭議，故規定仲裁應經當事人雙方合意申請，或由勞工行政主管機關依職權交付，顯然與大陸規定當事人一方申請之情形有別，這應該也是台灣勞資爭議案件，經由仲裁方式處理之案件少之又少的原因。目前勞資爭議處理修正案已就仲裁之侷限予以放寬，當是正確之舉。
三、仲裁之開庭與裁決
勞動爭議調解仲裁法規定，仲裁委員會應於決定受理申請案件五日內通知爭議當事人有關仲裁庭之組成情形。仲裁庭可以獨任仲裁或由三名仲裁員合議仲裁。爭議當事人可依法定條件申請仲裁負迴避，仲裁員如有法定原因亦應自行迴避。
仲裁委員會應於開庭前五日通知當事人開庭時間及地點，當事人並可於開庭三日前申請延期。申請人如無正當理由未出席仲裁庭或未經同意於庭中離席，視為撤回仲裁之申請，如係被申請人，則以缺席裁決處理，可知出庭與否對仲裁程序之重要。
依規定，仲裁前應由仲裁員進行爭議案件之調解，如獲雙方同意接受調解方案，仲裁庭應製作調解書、簽章、用印及送達當事人。如調解不成立或調解書送達前當事人反悔，則應依仲裁程序進行裁決。此外，仲裁程序中當事人自行和解，則應撤回仲裁申請。
爭議案件如涉及專門性問題，仲裁庭必要時可依爭議當事人之協議選定或自行指定機構鑑定，並請鑑定人出席開庭及接受當事人提問。
仲裁庭進行質證與辯論，應查證當事人所提供之證據，以作為認定事實之依據。如勞動者無法提供由用人單位掌理與仲裁請求有關的證據，仲裁庭可要求用人單位依限提供。如用人單位不依限提供，則應承擔不利之後果。換言之，與仲裁請求有關之證據，雙方應負舉證之責，為如該證據為用人單位所掌握管理，顯非爭議勞工所能提供，故將舉證責任轉嫁用人單位承擔。此一舉證責任分配，有利於事實之發現，使仲裁之裁決更為正確客觀。如用人單位企圖以拒絕提供其掌理之證據，則將使事實發現之可能性受到干擾，自應由用人單位承擔不利之後果。
仲裁程序原則上應自受理申請之日起四十五日內結束，如案情複雜而有展期之必要者，以十五日為限，並應通知當事人。如逾期未作出裁決，當事人可就該爭議案件向法院提起訴訟。為利於仲裁之進行，仲裁庭可就事實明確之一部分爭議先行裁決。
大陸勞動爭議仲裁制度對特定爭議標的設有「裁決先予執行」與「終局裁決」的處理方式，頗值一觀。所謂「裁決先予執行」，即指有關「勞動報酬」、「工傷醫療費」、「經濟補償」及「賠償金」等四類爭議案件，仲裁庭認為當事人權利義務關係明確，或不先予執行將嚴重影響申請人之生活，則可依當事人之申請裁決先予執行，並移送法院執行，當世人免提供擔保。至於有關「終局裁決」之規定，則限以(一)追討勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償及賠償金，其金額不超過當地最低工資標準十二個月者(二)因執行國家所訂勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險等方面所生之爭議案件。換言之，終局裁決之目的，在於賦予裁決書之執行力，有效而快速解決小額爭議。
對於終局裁決之效力，對爭議之勞工及用人單位各有不同之規定。爭議之勞工如對終局裁決不服者，可自收到裁決書之日起十五日內向法院提起訴訟。惟用人單位則僅能在一定要件下向法院申請撤銷該裁決。如該項裁決經法院裁定撤銷，則應由當事人於收到法院裁定書之日起十五日內向法院提起訴訟。
對於非終局裁決案件，爭議當事人對仲裁裁決不服者，可自收到仲裁裁決書之日起十五日內向法院提出訴訟。期滿不起訴者，裁決書發生法律效力，當事人可據以向法院申請強制執行。
肆、仲裁效力之思辯
由以上說明，可知大陸勞動爭議調解仲裁法對於攸關勞工生活及勞動標準爭議案件，賦予仲裁庭裁移執行及終局裁決的權限，但爭議當事人對仲裁庭之裁決仍可表示不服，並分別依訴權或撤銷申請權尋求法院救濟。類此設計，固然考慮仲裁庭之裁決品質並顧及人民在訴訟上的權利的保障，卻因而使仲裁的效力受到侷限，顯與商事仲裁之效力有別，也必然增加法院在審理勞動爭議的負荷。
廣東省東莞市法院受理勞動爭議案件統計顯示，2008年1至5月之收件數高達6506件，超過該法院2007年全年的勞動爭議案件數量。對於大量勞動爭議案件在仲裁後依然湧入司法體系的現象，東莞市第一人民法院院長葉柳東研究指出，勞動爭議非訴糾紛解決機制運作不暢，未能發揮預防、分流、濾化糾紛的作用，是問題之所在，而仲裁程序不具終局性，不僅有違仲裁的基本理念，也嚴重影響其自身實效性。
勞動爭議仲裁程序是訴訟外替代性爭議處理方式之一(Alternative Dispute Resolution；ADR)，在一般國家皆作為爭議當事人可選擇的爭議處理途徑，而非爭議案件進入司法程序的「必要先行」程序。惟就大陸勞動爭議調解仲裁法之規定來看，仲裁程序則是提起訴訟所必先實踐的法定程序，其設計之目的應在於經由相對簡易而省時的方式來達到問題的有效解決，從而使勞工之權益獲得保障。但相對而言，如果仲裁之功能受限於仲裁效力，則仲裁程序反而因阻礙爭議逕行訴訟而拉長爭議處理的時效，其原先所期待之經濟效益可能不增反減。當然，吾人尚不宜單就爭議案件既經仲裁復入司法，即否定仲裁程序之價值，因為爭議案件經仲裁程序之梳理，對爭點及事實之發現，其實均有助於司法審理之參酌，這是仲裁程序的次級效益。
大陸勞動爭議仲裁程序不具終局性，是否基於對仲裁程序含有過高行政色彩的疑慮，抑或對於仲裁品質的不信任，筆者尚難以推斷其原因，但可以確定的是，當勞動權利意識不断高漲，而司法程序的便利性愈高，則勞動爭議被匯入司法體系的數量就會水漲船高。以大陸近年來勞動爭議案件快速成長的趨勢來看，從整體勞動關係的調整與強化，固然方為治本之道，但思考強化仲裁功能及效力，則為當務之急。筆者認為，以大陸勞動合同和集體合同簽定率之高，如能針對合同協議爭議案件採取仲裁為解決的唯一機制，並由仲裁庭進行終局裁決，則可發揮仲裁實效性。換言之，經由事前勞雇雙方合意對訴權的拋棄，使用人單位無法以訴訟拖延爭議的處理，對勞動權益的維護將更具成效。再者，仲裁與審判標準力求統一，減少不同爭議處理機制在認事用法上的歧異，將可降低仲裁案件的可訴性與司法審理的可期待性，從而達到減少仲裁案件向司法系統湧入的情況。
伍、結論
大陸自2008年5月1日起施行「勞動爭議調解仲裁法」，代表大陸政府對日益增高與複雜化的勞動爭議的關切與努力。由於新制上路至今未滿一年，加上勞動合同法的衝擊效應尚在擴散之中，而且全球性經濟危機又在此一期間重創出口導向的產業，使得整體勞動關係之生態面臨空前的挑戰。短期而變動的基礎，使筆者難以客觀評估爭議處理新制的成效。惟單就制度之架構及內容而觀，筆者認為大陸勞動爭議仲裁制度仍然値得肯定，尤其對若干權利義務關係明確、爭訟金額不大或對勞工生活有立即影響之案件，賦予「一部分仲裁」、「先予執行」或「終局裁決」的處理方式和效力，都是台灣當前勞動爭議處理法制所欠缺者。
再者，大陸勞動爭議調解仲裁法對爭議處理程序雖已有所規範，但在操作上仍須依賴勞動行政部門的細則或標準。因此，來自勞動部門的操作性規範，有可能直接或間接影響仲裁委員會對勞動爭議案的行政作為，例如審查標準之高低，即可決定爭議案件進入仲裁程序之難易，從而影響到法規的實效。這是探討大陸勞動爭議處理機制所不宜忽略的另一面向。
此外，大陸勞動爭議案件集體化的傾向極為鮮明，2004年以來，每年集體勞動爭議案件平均約15000件，涉及爭議人數30於萬人。集體勞動爭議案件，雖然同樣受到勞動爭議調解仲裁法的規範，但不少案件卻以爭議社會化的方式進行維權行動，包括罷工、佔據工廠、阻塞交通等，造成爭議成本社會化的負面結果，這也是觀察大陸勞動爭議動態發展的另一面向。
參考資料
一、姜，勞動爭議調解仲裁法，中國法制出版社，2008年2月。
二、陳葵、徐昕，勞動爭議案件頻發，法律如何應對。人民法院報2009-03-19法制縱橫專版。
三、中國人力資源暨勞動保障部統計資料。
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