【洪清海/本會顧問】

開放公務人員自由籌組工會組織是老話題，也是超冷話題，不僅執政者不願碰觸，媒體興趣缺缺，民眾冷漠以對，就連公務人員也置身事外。在公務人員籌組工會欠缺社會環境支持而法制侷限仍在的情況下，雖然有馬總統的開放政策加持，究竟何年何月才能看到公務人員工會成立掛牌運作，啟動公部門勞動關係的新平台，仍待觀察。

結社自由是憲法所保障的基本人權，也是普世價值之一，公務人員雖因身份與職務的公共性而在集體行動上應受到特別規範，但通常侷限於與公共服務或利益有關的事項，如果連結社自由的基本權利也受到限制，對公務人員並不公平，也不符社會正義，更是民主的羞辱與反諷。1978年國際勞工組織通過151號公約，對公務人員的自由結社權及公部門勞動關係的建構已有明白規範。事隔30年，台灣的工會法制對公務人員組織工會的限制依然未變。威權統治遺緒之毒、行政與立法怠惰之疴、公部門系統封閉之僵，在在令人瞠目。

或有論者認為，公務人員既然可依「公務人員協會法」組織公務人員協會，已無結社權限制之問題，而且協會能否發揮功能展現公務人員集體意志，乃屬運作問題，應與能否組織工會無涉。亦有論者認為，公務人員對國家應負忠勤義務，應善盡為民服務之責，如同意其組織工會，日後發生罷工可能損及人民權益。另有論者認為，公務人員既有之待遇、福利、保障、退休，乃至撫卹等等，已較其他族群優渥，根本無組織工會之必要，就算組織工會，其爭取自身權益之行動，亦難獲得社會認同與支持，能產生之作用極其有限；尚有論者認為，公務人員向來深諳明哲保身，為免參與工會組織而受到不利對待，因此對加入工會心存疑慮，就算開放組織工會，有限的會員人數究竟具有多少代表性，令人質疑。再者，公務人員如果未能認知與自覺組織工會之必要性，並願意為建構良性的公部門勞動關係而努力以赴，又何勞外人操慮。以上多方負面議論，尚非全然偏執之見，社會不乏持相同看法者，而這正是筆者所指社會環境尚欠支持之謂。對此，筆者認為應予釐清者有：

一、「公務人員協會法」之制定，旨在提供公務人員組織工會權利受限下的另類結社規範，其與工會法制性質並不相同，不宜混為一談。試想，如果兩者沒有差異，只要刪除工會法第4條對公務人員之限制即可實踐憲法對基本人權的要求，又何必大費周章為公務人員量身訂製協會法？兩者應有區別，不辯自明。至於兩者之差異，筆者認為主要在於工會法係在規範受僱者集體意志的主體性與運作，藉以平衡勞動關係的勞動法規；而公務人員協會法則係針對具有公法上職務關係的特定身份者組織利益團體所訂定之公務員法，兩者不僅規範對象不同，規範內容亦不盡相同，法律關係的基礎亦有差異，故公務人員協會法不能等同於工會法。推而言之，認為公務人員已有協會法保障其結社自由，不生結社權受侵害問題之論述，應係對勞動法之作用與社會意涵尚欠理解所致。

二、開放公務人員組織工會，代表社會肯認公務人員與國家之間兼具公法上職務關係與勞動法上的勞動關係，換言之，公務員身份與受僱者身份為複合而非競合。開放公務人員自由組織或參與工會，讓公務人員得以受僱者身份為基礎，而與一般受僱者享有相同之結社權利。至於協商權與爭議權部分，通常因其職務涉及公共性而施以較為嚴格的規範，故組織公務人員工會並不代表與私部門勞工享有同樣的集體協商權與爭議權。據此而觀，將組織工會逕與罷工行為連結之看法，顯係多慮。

三、有關公務人員勞動條件優厚故無必要組織工會之看法，係將勞動關係過度窄化為待遇、福利、退休等事項，此適巧與公務人員工會可得協商之事項相左。易言之，舉凡涉及組織任務、預算、員額、編制、安全、僱用、免職、減俸等事項，通常被視為政府專屬之管理權，公務人員工會僅得建議，並無協商權，此乃各民主國家之常態。基此而觀，可知公務人員工會之功能，其實與薪俸待遇之調整並無必然關係，反而以行政管理、服勤方式、績效考核、升遷、進修訓練、申訴等事項為重點，並經由對國家人事政策的民主參與，為公務人員創造一個「尊嚴勞動」（decent work）的環境，使文官制度永續發展，提供人民完善的公共服務。在我國文官體系迭遭政黨破壞，公務人員動輒被污名「舊官僚」之際，開放公務人員組織工會對國家的永續發展有固本培元之效，尚非專為公務人員利益考量。將公務人員工會視為社會資產，是筆者支持開放的主要理由。

四、至於公務人員對結社的疏離問題，確係影響公務人員工會未來發展與功能的關鍵因素，畢竟工會力量來自會員的認同與支持，而非制度的保障。筆者曾經籌組公務人員協會，在實證過程中，確實感受到同仁對加入協會可能遭到不利對待之疑懼，尤其協會的組織型態採「機關別」，其運作很難不受長官的「關切」，自然會讓會員投鼠忌器。筆者認為公務人員對結社的疏離，既是結社自由受到限制的結果，也是原因。如果公務人員不是長其對結社冷漠疏離，不至於至今連組織工會的基本權利都沒有，這是應歸責於公務人員的因；反之，如果不是制度上長期箝制公務人員的結社自由，公務人員何以至今猶對結社心有疑懼，這是制度所造成的果。面對這樣因果交錯的現實，筆者認為解除公務人員自由結社的不當限制，涉及人權與社會正義的實踐，本來就是政府該做而未做的事，其實沒有爭辯的空間。一旦當法律限制解構，如果公務人員猶不能或不敢組織工會，那是公務人員放任權利睡覺，社會當無須置喙。

至於未來公務人員工會之組織型態，筆者認為以「機關別」與「專業別」並行為宜，其成立門檻與勞工一致。「機關別」以獨立機關為組織區域，機關人數未達組織工會門檻者可合並組織；「專業別」則以縣市行政區域為組織區域，由相同職系之公務人員組成。為保障公務人員積極與消極結社自由權，應採自由入會制，公務人員可以自由組織或加入「機關別」與「專業別」工會，或兩者皆加入或皆不加入。此外，應採多元工會主義，同一組織區域內同性質工會不以單一組織為限。在自由聯合組織方面，筆者認為「機關別」與「專業別」可單獨或混合組織縣市總工會，或加入現行縣市總工會；全國性聯合組織方面，則可成立全國聯合會或總工會或加入現有全國性工會組織，亦即與現行工會體系掛鉤接筍。國際工會之結盟，亦應由工會自主決定。總合以上主張，筆者理由如次：

一、工會是受僱者組織，公務人員與一般勞動者受僱部門容有公私之分，其同為受僱者身份則無不同，故公務人員工會體系與現行勞動者工會體系並無區分之必要與實益，故無須就公務人員工會另行設計獨立系統或規範。

二、公務人員工會在「機關別」之外，另設「專業別」工會，既可避免組織工會行動受制於機關的不當干預，又可結合同職系同專長之力量，針對其工作特性、技術與規則研議改革，並與相對應的政府機構對話。

三、採自由入會制，乃回歸憲法對人民結社自由權保障的內涵。雖然當前工會法仍採強制入會制，對工會並無實質利益，未來修法必然朝自由入會方向發展，容或有部分工會幹部持相左意見，惟因欠缺論述的合理性，說服力尚有不足。

四、開放公務人員工會在縣市以上層級與現行工會自由聯合，筆者之觀點著重於自由結社權本即包含聯合或結盟之自由，公權力對此之干預並無正當性。至於未來是否會形成聯合，以及自由聯合之結果究竟會產生相乘效用抑或雞兔同籠的羈絆，乃屬雙方認知、意願、互動之問題，自然應由雙方自主決定。

歸納以上論述，筆者認為當前公務人員組織工會之問題尚處「應然」階段的舖陳，離「實然」階段的檢視甚遠。未來國內公務人員工會走向為何，究係參考英國「全國文官聯盟」模式，或如德國「機關別代表與職業別聯盟並行」的類型，抑或如美國公務人員自由加入勞工組織，並以「文官改革法」專章規範公部門勞動關係，或是自創一格，這一切仍待相關部門進一步研究與規劃，並經由社會對話機制建立共識，始能讓被箝制一甲子以上的基本人權獲得解放。